Planificación Posdesastre

El proyecto ReImagina Puerto Rico (RePR) generó una serie de recomendaciones que con el objetivo de cubrir las necesidades inmediatas y guiar los esfuerzos de recuperación y reconstrucción a largo plazo en Puerto Rico. Estas recomendaciones buscan maximizar las oportunidades de inversión y financiamiento de fondos federales, locales y filantrópicos. Como sugiere el nombre del proyecto y de la Comisión, las recomendaciones se enmarcaron utilizando un lente de resiliencia, que se centra en la capacidad de individuos, comunidades, instituciones, empresas y sistemas para sobrevivir, adaptarse y crecer sin importar que tipo de estrés y tensión experimenten. A pesar de la alineación estratégica con los esfuerzos federales y filantrópicos, un aspecto clave debe quedar claro: las recomendaciones de ReImagina Puerto Rico no constituyen un plan de recuperación y reconstrucción a largo plazo, ni es RePR un sustituto de un esfuerzo de una planificación robusta y posterior a un desastre.

¿Qué es un plan de recuperación posterior a un desastre?

Dado el alcance del daño resultante de eventos desastrosos, la planificación de la recuperación debe ser amplia en alcance. Como tal, un plan de recuperación posdesastre proporciona una ruta detallada para: (1) gestión y respuesta a corto y mediano plazo de desastres, (2) reconstrucción a mediano y largo plazo, así como (3) esfuerzos de preparación para desastres y tensiones futuros. El National Disaster Recovery Framework (NDRF) de FEMA incluye una representación gráfica de recuperación que ayuda a visualizar las etapas principales de los esfuerzos de planificación de desastres.

Figura 1: Continuidad de recuperación según el NDRF. Adaptado de la página 8 de la primera edición del NDRF (2011).

 

Un plan de recuperación posterior a un desastre debe incluir lo siguiente:

  1. Un conjunto de metas de resiliencia a ser alcanzadas
  2. Una distribución clara de roles y responsabilidades de entidades gubernamentales y no gubernamentales
  3. Un cronograma y un itinerario de todos los trabajos y actividades que se realizarán a lo largo del proceso de recuperación
  4. Canales de comunicación y participación transparentes para entidades gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo el público en general
  5. Identificar fuentes de financiamiento para todos los trabajos y actividades de recuperación
  6. Un proceso de monitoreo y criterios de evaluación para determinar el éxito de las medidas implementadas

Los esfuerzos de RePR son fundamentales para establecer los objetivos de una reconstrucción resiliente, la distribución de roles y responsabilidades y el alcance del trabajo para el proceso de planificación de recuperación posdesastre. Sin embargo, los elementos restantes de un plan de recuperación posdesastre quedan fuera del alcance del proyecto.

¿Cuáles son los pasos involucrados en la planificación de recuperación después de un desastre?

Tanto la American Planning Association (APA) como el National Institute of Standards and Technology (NIST) proporcionan un marco que delínea el proceso de planificación de recuperación posdesastre usando un enfoque de resiliencia. Aunque la nomenclatura y la descripción varían un poco entre APA y NIST, los procesos descritos por ambos son fácilmente conciliatorios. Teniendo en cuenta ambos marcos, la secuencia de planificación de recuperación posterior a un desastre se puede resumir de la siguiente manera:

  1. Iniciación del proceso:
    • Establecer el equipo de planificación, un liderato y las partes interesadas
  2. Organizar la participación pública:
    • Crear vías y canales de comunicación para las partes interesadas con el fin de promover la participación ciudadana durante el proceso de planificación
  3. Establecer el estado de las cosas:
    • Llevar a cabo investigaciones y análisis
    • Evaluar peligros, riesgos e impactos
    • Entender la situación en términos de dimensiones sociales y el entorno construido, y cómo estos se afectan entre sí
  4. Determinar las metas y los objetivos:
    • Definir metas de rendimiento y resiliencia a largo plazo
  5. Plan de desarrollo:
    • Preparar elementos del plan
    • Identicar fallas y enlaces a otros planes y políticas
    • Desarrollar una estrategia de implementación
  6. Plan de implementación:
    • Ejecutar soluciones aprobadas
    • Evaluar y actualizar según sea necesario

Las recomendaciones de RePR proporcionan los insumos básicos para llevar a cabo los primeros cuatro pasos en el proceso de planificación. Sin embargo, se necesita una participación más amplia de partes interesadas y una investigación más sólida, junto con esfuerzos analíticos para facilitar las respuestas de colaboración e insertar la precisión técnica necesaria que requieren el proceso y el plan.

¿Dónde conecta RePR en el esfuerzo de recuperación posterior a un desastre?

Ni el proceso de planificación formal, ni los esfuerzos de RePR, constituyen actividades que ocurren durante la primera fase de respuesta inicial. Las actividades de respuesta típicamente incluyen administración de emergencias y entrega de ayuda, entre otros, y son los elementos principales en el cronograma inmediato y de corto plazo (Ver Figura 2).

La planificación de la recuperación se realiza al comienzo de la primera fase de recuperación y el plan de recuperación se desarrolla posteriormente. RePR puede ser instrumental en la etapa de organización del proceso de planificación de la recuperación. El proceso de RePR puede servir como un trampolín importante hacia un conjunto de acciones de planificación de recuperación posdesastre necesarias en Puerto Rico.

 

Figura 2: Fases de recuperación posdesastre. Adaptada de: Schwab, J. (Ed.). (2014). Planning for post-disaster recovery: Next generation. American Planning Association

 

 

Enfoques de Planificación y Oportunidades

ReImagina desarrolló recomendaciones para la reconstrucción resiliente de Puerto Rico, lo que propone un esfuerzo de planificación posdesastre a largo plazo. Aunque actualmente no existe un proceso oficial del gobierno para desarrollar un plan integral después de un desastre, hay varias iniciativas que se están llevando a cabo y que están orientadas a la integración de proyectos de reconstrucción para la isla. La planificación de recuperación posdesastre en Puerto Rico debe seguir un enfoque centralizado de comando y control, evitando un asunto fragmentado.

Consideraciones Importantes y Enfoques de Planificación de Recuperación Posdesastre

En el Memorando anterior, definimos un plan de recuperación posdesastre como un “mapa detallado para (1) gestión y respuesta de desastres a corto y mediano plazo, (2) reconstrucción a mediano y largo plazo, así como (3) esfuerzos de preparación para futuros desastres y tensiones agudas”. Hay varias estrategias que llevan a la producción de un plan de recuperación posdesastre, pero dos estrategias comunes incluyen: producir un plan independiente o diseñar un plan que esté efectivamente integrado en un plan comunitario o municipal existente.

El desarrollo de un plan independiente tiende a ser la opción más efectiva ya que es más fácil de monitorear, revisar e implementar, y requiere la menor cantidad de coordinación. Sin embargo, tener un plan integrado, o un plan que busque envolver los elementos de recuperación en otros planes, puede ayudar a identificar más recursos para la implementación y ampliar el conjunto de herramientas disponibles para cubrir un conjunto más amplio de problemas. También brinda la oportunidad de establecer vínculos con otros esfuerzos de recuperación y reconstrucción que pueden compartir objetivos y estrategias.

  1. Planificación Descentralizada: Este proceso consiste en la planificación paralela de esfuerzos que ocurren en múltiples instituciones y niveles. Generalmente, se emplea un marco común en todas las agencias u organizaciones que llevan a cabo la planificación posterior a un desastre.
  2. Planificación centralizada a través de una mayor capacidad institucional: este es un proceso más de comando y control, donde las agencias y organizaciones clave cuentan con una mayor planificación y recursos para la toma de decisiones.
  3. Planificación iterativa: una planificación iterativa ocurre cuando agencias y organizaciones realizan un proceso de retroalimentación constante para evaluar y ajustar sus planes a medida que se adquiere información relevante. Esto podría suceder entre agencias donde las acciones y decisiones iniciales avanzan rápidamente, o entre las diferentes agencias y partes interesadas que abordan un tema común y deliberan constantemente.

Durante las etapas iniciales de socorro y recuperación, tratar de desarrollar un plan de recuperación independiente e inclusivo probablemente sea difícil y costoso, tanto económica como políticamente. En un contexto posterior al desastre, es probable que haya más de un momento, en los que sea necesario realizar más de uno, sino todos los tipos de procesos de planificación en diferentes etapas.

Para garantizar que los planes posteriores a un desastre sigan siendo flexibles y puedan adaptarse para la implementación debe tener en cuenta lo siguiente:

  1. Liderazgo comprometido y de buena reputación;
  2. Colaboración comprometida entre las partes interesadas;
  3. Amplias oportunidades para la participación pública;
  4. Capacidades institucionales en términos de dotación de personal y alcance del trabajo; y
  5. Financiamiento adecuado.

Situación actual de la planificación de recuperación posdesastre en Puerto Rico

Como una forma de controlar todos los proyectos y fondos relacionados con la recuperación y reconstrucción, y facilitar la supervisión y presentación de informes federales, el Gobernador de Puerto Rico creó la Oficina Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia de Puerto Rico (COR3). Como una unidad secundaria dentro de la Autoridad de Asociaciones Público-Privadas de Puerto Rico (P3A), la COR3 tiene la tarea de designar y priorizar todas las obras de recuperación y reconstrucción, así como de supervisar todos los procesos contractuales relacionados con estos proyectos. No se sabe exactamente cómo se priorizarán y seleccionarán los proyectos de recuperación y reconstrucción en este momento.

La COR3, sin embargo, no está completamente alineada con el enfoque del Gobierno Federal para el desembolso de los fondos de recuperación. A partir de hoy, el Senado Federal está considerando la Resolución 4667 (HR 4667) de la Cámara, que se refiere al financiamiento de desastres para los Estados Unidos. La Sección 1208 de HR 4667 detalla los requisitos para el desembolso de fondos de desastre a raíz del huracán María. Para que Puerto Rico reciba fondos de ayuda en desastres, el Gobierno de Puerto Rico debe preparar y presentar ante el Congreso un plan económico y de recuperación de desastres de 12 y 24 meses dentro de los primeros 180 días después de que HR 4667 sea promulgado. Dicho plan debe abordar las vulnerabilidades de futuros eventos climáticos extremos, promover la rendición de cuentas y el alcance público, y ser certificado por la Junta de Supervisión Fiscal y Administración antes de la presentación.

En reuniones entre el Equipo Asesor de CNE y el personal de Planificación Comunitaria y Desarrollo de Capacidades de FEMA, quienes dirigen las Funciones de Apoyo de Recuperación bajo el Marco Nacional de Desastres y Recuperación, los oficiales federales confirmaron que su equipo de respuesta anticipa la aprobación del Congreso del requisito del plan de 180 días. Si bien los funcionarios del gobierno local conocen los mandatos legislativos, el equipo de respuesta federal ha estado luchando por coordinar sus esfuerzos para desarrollar el plan de 180 días junto con el Gobierno de Puerto Rico. Los problemas de coordinación han retrasado la finalización de la evaluación de daños y han llevado a los funcionarios federales a ponerse en contacto con los gobiernos municipales para definir evaluaciones de conducta y proporcionar la asistencia técnica requerida.

Fuera del ámbito gubernamental, hay múltiples iniciativas actualmente en marcha de organizaciones académicas, comunitarias y filantrópicas que buscan mejorar los esfuerzos de recuperación y reconstrucción. Muchas de estas iniciativas han establecido vínculos con las Funciones de Apoyo a la Recuperación de FEMA, pero otros están llevando a cabo proyectos paralelos.

Lo que muestra este panorama organizativo y gubernamental es que se están llevando a cabo esfuerzos simultáneos de planificación y coordinación que están estrechamente vinculados. Si bien el Gobierno de Puerto Rico parece preferir aumentar la capacidad de planificación y toma de decisiones para desarrollar un plan independiente a través de una oficina centralizada, el Gobierno Federal probablemente imponga un proceso iterativo de planificación que generará otro plan independiente aprobado por la Junta de Supervisión. El proceso de planificación actual de FEMA para desarrollar el plan de 180 días se lleva a cabo a través de un enfoque descentralizado con otras agencias federales, pero siguiendo un marco de planificación común. Esto muestra que, como se describió anteriormente, la planificación de recuperación posterior a un desastre en Puerto Rico continuará a través de la adopción de varios enfoques simultáneos.

Posible camino a seguir para RePR

La propuesta del Gobierno de Puerto Rico de una oficina centralizada de recuperación y reconstrucción está en desacuerdo con los requisitos del Gobierno Federal para el desembolso de fondos de recuperación de desastres. Tal como está, el plan de 180 días requiere un marco claro que identifique las prioridades de recuperación y promueva la rendición de cuentas y el alcance público. Como está diseñado actualmente, la propuesta de la oficina central no lo hace.

Las recomendaciones de ReImagina pueden ayudar en el proceso de definir un marco de prioridades para las fases de reconstrucción y recuperación. Teniendo en cuenta los amplios esfuerzos para convocar a expertos y voces en todo el espectro social, económico y político, así como las iniciativas de enlace, ReImagina sentó las bases para un proceso de divulgación pública. Por lo tanto, los esfuerzos de RePR pueden ayudar a liderar el camino hacia el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Gobierno Federal.

Dado el proceso descentralizado e iterativo que probablemente definirá la planificación posterior a un desastre en Puerto Rico, ReImagina puede ser instrumental para identificar y proporcionar: liderazgo comprometido y de buena reputación, colaboración comprometida entre las partes interesadas y proporcionar los medios para una amplia participación pública.

[1] Schwab, J. (Ed.). (2014). Planning for post-disaster recovery: Next generation. American Planning Association.

[2] Cauffman, S. A. (2015). Community Resilience Planning Guide for Buildings and Infrastructure Systems. National Institute of Standards and Technology.